中共中央、國務(wù)院4月9日公布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（下稱《意見》）。這是中央頒布的第一份關(guān)于要素市場化配置的文件?！兑庖姟贩謩e指出了土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五個(gè)生產(chǎn)要素領(lǐng)域的改革方向，并明確了完善要素市場化配置的具體舉措。

      這份文件的一大亮點(diǎn)在于，數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素被寫入其中。《意見》明確要求加快培育數(shù)據(jù)要素市場：推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。

      《意見》還強(qiáng)調(diào)，要健全要素市場運(yùn)行機(jī)制。其中，涉及數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的內(nèi)容包括：引導(dǎo)培育大數(shù)據(jù)交易市場，依法合規(guī)開展數(shù)據(jù)交易。建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易和行業(yè)自律機(jī)制。鼓勵(lì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在應(yīng)急管理、疫情防控、資源調(diào)配、社會管理等方面更好發(fā)揮作用。

      北京師范大學(xué)網(wǎng)絡(luò)法治國際中心執(zhí)行主任吳沈括表示，這份文件在當(dāng)前防控疫情、全國推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的時(shí)點(diǎn)下頒布，為接下來的市場經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展提供了明確的路線指引，具有重要意義。

      一位頭部互聯(lián)網(wǎng)公司的資深從業(yè)人士認(rèn)為，《意見》是系列政策紅利的開始，通過提高數(shù)據(jù)的效益，能夠更有效地開啟互聯(lián)網(wǎng)的下半場。推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放更是業(yè)界一直以來熱切期待的，“這些數(shù)據(jù)正是市場非常需要的”。

      另一方面，《意見》雖為加快培育數(shù)據(jù)要素市場、健全要素市場運(yùn)行機(jī)制指明了大方向，但其落地還需克服重重挑戰(zhàn)，學(xué)界仍在爭論的數(shù)據(jù)確權(quán)問題是數(shù)據(jù)交易的基礎(chǔ)規(guī)則未能順暢建立的根本原因，討論仍在繼續(xù)。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)共享遭遇的部門信息鴻溝、數(shù)據(jù)開放面臨的數(shù)據(jù)治理成本和市場匹配問題猶待探索。

      綜合來看，華東政法大學(xué)數(shù)據(jù)法律研究中心主任高富平指出，這份文件搭建起了全要素的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和治理的整體框架。他認(rèn)為，明確將數(shù)據(jù)列為市場經(jīng)濟(jì)的一大生產(chǎn)要素，這種理念在全球范圍內(nèi)都是較為領(lǐng)先的，可以將之看做在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，對市場經(jīng)濟(jì)的重新定位。當(dāng)然，《意見》著眼于整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，并不僅僅局限于數(shù)字經(jīng)濟(jì)。

      強(qiáng)信號：數(shù)據(jù)列為新的生產(chǎn)要素

      《意見》將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素納入其中，明確指出要提升社會數(shù)據(jù)資源價(jià)值。吳沈括分析認(rèn)為，《意見》將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，一是注意到了數(shù)據(jù)本身作為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要意義；二則，在將其納入生產(chǎn)要素的范疇后，更加注重了數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)，明確了相應(yīng)的制度體系，為促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)以及數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮提供了理論依據(jù)和方法論指導(dǎo)。

      4月9日，國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)表示，隨著信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以大數(shù)據(jù)為代表的信息資源向生產(chǎn)要素的形態(tài)演進(jìn)，數(shù)據(jù)已和其他要素一起融入經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造過程，對生產(chǎn)力發(fā)展有廣泛影響。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素屬性的提升，關(guān)系經(jīng)濟(jì)增長長期動(dòng)力，關(guān)系國家發(fā)展未來。

      該負(fù)責(zé)人稱，根據(jù)生產(chǎn)要素的重要性和時(shí)代性，《意見》明確要素的范疇為土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)。將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)對其他要素效率的倍增作用，培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，使大數(shù)據(jù)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。

      在中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部副教授王靜看來，《意見》所述改革內(nèi)容是各界期盼已久的，“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”一節(jié)中的各個(gè)議題曾多次出現(xiàn)在學(xué)界各類研討會的議程中。

      王靜表示，《意見》的出臺標(biāo)志著我們對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的研究達(dá)到了一個(gè)新的階段，不再單純著眼于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，而同時(shí)開始著眼于對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的把握。數(shù)據(jù)是新時(shí)代的“石油”，雖然在《意見》的五大類生產(chǎn)要素中，“數(shù)據(jù)”在排兵布局中處于靠后的位置，但事實(shí)上，于傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素相比，人們對它的期待可能更多。

      《意見》還強(qiáng)調(diào)要健全生產(chǎn)要素由市場評價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制。全面貫徹落實(shí)以增加知識價(jià)值為導(dǎo)向的收入分配政策，充分體現(xiàn)技術(shù)、知識、管理、數(shù)據(jù)等要素的價(jià)值。王靜認(rèn)為，《意見》只是一個(gè)起點(diǎn)，它搭建起一套改革的框架，其落地實(shí)施還需要很多的配套細(xì)則。

      根本問題：數(shù)據(jù)屬性待明，如何確立規(guī)則？

      受訪專家認(rèn)為，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，面臨的最根本問題是數(shù)據(jù)確權(quán)問題：數(shù)據(jù)持有者享有怎樣的權(quán)利？如何保護(hù)？前述問題已在學(xué)界爭論多年，至今尚無定論?；A(chǔ)法理未明，數(shù)據(jù)的開放和流轉(zhuǎn)之路多年來走得并不順暢。

      高富平認(rèn)為，數(shù)據(jù)賦權(quán)的目的在于建立數(shù)據(jù)利用秩序，在數(shù)據(jù)的確權(quán)問題上，中國應(yīng)該開辟不同于歐盟和美國的另一種道路——數(shù)據(jù)權(quán)屬不是一種所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者在數(shù)據(jù)脫敏處理的前提下應(yīng)當(dāng)保證數(shù)據(jù)的安全，并在此基礎(chǔ)上對數(shù)據(jù)進(jìn)行利用和交易，可稱之為數(shù)據(jù)控制者權(quán)。

      王靜指出，“數(shù)據(jù)是不是和肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)一樣是種權(quán)利？如果要按照傳統(tǒng)框架來思考，就無法給數(shù)據(jù)本身賦權(quán)。倘若找不到一種新的思路確定權(quán)利義務(wù)邊界，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放、數(shù)據(jù)交易的規(guī)則都難以有效建立。”

      鑒于前述根本問題的存在，在受訪專家看來，國內(nèi)的數(shù)據(jù)交易市場的建立還難言順利和成功。

      作為國內(nèi)第一家以大數(shù)據(jù)命名的交易所，貴陽市大數(shù)據(jù)交易所曾吸引了無數(shù)眼球。

      2015年4月14日，貴陽大數(shù)據(jù)交易所正式掛牌運(yùn)營。

      根據(jù)其官網(wǎng)介紹，貴陽大數(shù)據(jù)交易所在數(shù)據(jù)交易品類上，涵蓋三十多個(gè)領(lǐng)域，包括金融數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、通信數(shù)據(jù)、電商數(shù)據(jù)、工業(yè)數(shù)據(jù)、投資數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)、衛(wèi)星數(shù)據(jù)等。截至目前，該所接入225家數(shù)據(jù)源，經(jīng)過脫敏脫密，可交易的數(shù)據(jù)總量超過150 PB，可交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品為4000余個(gè)。

      據(jù)《貴陽日報(bào)》報(bào)道，2019年5月14日，貴陽大數(shù)據(jù)交易所市場部總經(jīng)理唐琛表示，貴陽大數(shù)據(jù)交易所交易額累計(jì)超過4億元。

      但多位受訪專家表示，這樣的成果并沒有達(dá)到各界預(yù)期。

      王靜認(rèn)為，“貴州能在如此貧瘠的條件下努力發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，值得肯定，也值得給予更多的支持。”但她同時(shí)指出，如果數(shù)據(jù)開放、交換和流通的規(guī)則能夠更加清晰，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的交易量會比現(xiàn)在大得多，人們會看到真正的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

      有不愿具名的研究人士表示，貴陽市大數(shù)據(jù)交易所目前的發(fā)展更像一個(gè)“擴(kuò)大版”的政府信息公開平臺，遠(yuǎn)未達(dá)到理想的大數(shù)據(jù)交易平臺的格局。

      就此，王靜表示，數(shù)據(jù)可否賦權(quán)問題及由此帶來的規(guī)則缺失是尚未形成健康的和常態(tài)化的數(shù)據(jù)交易市場的根本原因。

      她建議，盡管目前權(quán)屬不清，我們?nèi)匀豢梢栽凇兑庖姟分笇?dǎo)下，嘗試圍繞數(shù)據(jù)的共享、使用、交易探索出一套基本規(guī)則，來促成大數(shù)據(jù)的權(quán)益交換。《意見》此次的頒布指明了可供探索的方向，點(diǎn)出了“可以做”，但具體怎么做還需要實(shí)踐和嘗試。未來或可通過政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、專家的共同協(xié)商，在對各種數(shù)據(jù)進(jìn)行安全保護(hù)的前提下，理順共享、開放和交易三者之間的關(guān)系。

      政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放并不容易

      根據(jù)《意見》，“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”的第一項(xiàng)舉措即是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享?！兑庖姟分赋?，要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加快推動(dòng)各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺新一批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單。研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范。

      在王靜看來，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是一切的源頭。“沒有共享，政府部門就不可能真正掌握數(shù)據(jù)，那么政府?dāng)?shù)據(jù)開放、商業(yè)數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)的融通與利用都無從談起。”

      對政府?dāng)?shù)據(jù)共享的倡導(dǎo)由來已久，但推行的結(jié)果不盡如人意。

      浙江、上海等相對發(fā)達(dá)的一線省市已率先作出了部分探索，但更為普遍的現(xiàn)實(shí)情形是，很多地方政府部門間各自為政，信息鴻溝難以跨越。以西南某省的數(shù)據(jù)共享改革為例，市場監(jiān)管部門數(shù)據(jù)接入該省政務(wù)系統(tǒng)耗時(shí)良久，統(tǒng)一接入省政務(wù)系統(tǒng)，意味著該省工商部門原有的質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)、紅盾系統(tǒng)等等不再繼續(xù)使用。

      “政府需要花很大的力氣去推動(dòng)這件事，中間各種困難層出不窮。”王靜在調(diào)研中觀察到，政府?dāng)?shù)據(jù)共享一般會遇到兩大阻力，一是安全擔(dān)憂，各部門會擔(dān)心，將數(shù)據(jù)集中到一起后，安全是否能夠保障以及如何保障；其二是來自既有利益集群的阻力，不同部門會有各自的數(shù)據(jù)服務(wù)提供商，共享意味著前述服務(wù)格局需要重新調(diào)整，但已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)和利益群體往往難以撼動(dòng)。

      王靜表示，安全擔(dān)憂比較容易解決，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)足夠給予相應(yīng)保障。對于既有利益格局的沖擊才是共享阻力的根本來源。這一點(diǎn)，只能在后續(xù)的實(shí)踐中不斷進(jìn)行嘗試、因地制策、重點(diǎn)發(fā)力。因此，她認(rèn)為，如果沒有中央強(qiáng)有力的統(tǒng)一推動(dòng)，政府部門之間的數(shù)據(jù)共享在省一級可能都很難實(shí)現(xiàn)。“這次的《意見》讓大家看到了中央更堅(jiān)定的決心，但究竟能否有實(shí)質(zhì)改變，還有待觀察。”

      數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)之后，才可能進(jìn)一步討論數(shù)據(jù)的開放，而政府?dāng)?shù)據(jù)的開放對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和企業(yè)發(fā)展具有重要意義。

      高富平表示，政府?dāng)?shù)據(jù)是企業(yè)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用、人工智能應(yīng)用的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)資源，“可以說，政府的數(shù)據(jù)開放是將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的一個(gè)大前提，有了這些數(shù)據(jù)，市場才可能有足夠的米下鍋。”

      政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放的路徑打通之后，數(shù)據(jù)交易才可能在更大范圍內(nèi)順暢地實(shí)現(xiàn)。

      一位頭部互聯(lián)網(wǎng)公司的資深從業(yè)人士對《財(cái)經(jīng)》記者表示，《意見》是系列政策紅利的開始，其肯定了數(shù)據(jù)的資源價(jià)值，通過提高數(shù)據(jù)的效益能夠更有效地開啟互聯(lián)網(wǎng)的下半場。推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放更是業(yè)界一直以來熱切期待的。與市場上已有的數(shù)據(jù)相比，政府?dāng)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和合法性都更勝一籌，“正是市場非常需要的數(shù)據(jù)”。

      該人士認(rèn)為，政府開放數(shù)據(jù)后，市場結(jié)合自有或相關(guān)數(shù)據(jù)，作充分的嘗試和挖掘，更能提升數(shù)據(jù)的價(jià)值，賦能產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，培育新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

      《意見》同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和規(guī)范性，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品。研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度。推動(dòng)完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級安全保護(hù)制度，加強(qiáng)對政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)。

      高富平認(rèn)為，數(shù)據(jù)安全應(yīng)該被放在數(shù)據(jù)治理的框架下加以考量，安全和治理的最終目標(biāo)是使得各主體能夠控制其數(shù)據(jù)，包括控制數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)治理（安全）是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的前提條件。

      中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院信息安全研究中心審查部總監(jiān)何延哲則表示，對于數(shù)據(jù)的安全保護(hù)，要始終“繃著一根很緊的神經(jīng)”，一旦有諸如信息泄露的情況產(chǎn)生，對整個(gè)數(shù)據(jù)共享開放體系、資源流通體系都會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，不利于數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的定位。因而，安全和發(fā)展需要把握好平衡，需要互相適配。


（責(zé)編：薛姣）